党的十八大报告把生态文明建设纳入五位一体总体布局，明确提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国”。并强调“保护生态环境必须依靠制度”。这为首都经济圈建设指明了方向、提供了新思路。目前，首都经济圈面临的最大障碍在于腹地经济发展相对滞后且生态功能脆弱，难以为经济圈的持续健康发展提供有力支撑。建议将河北省环首都山区作为首都经济圈规划的优先启动地区，并将其定位于生态经济示范区，由中央给予一系列综合配套改革政策，使其尽快满足京津两大城市对资源环境的迫切需求、缩小区域发展梯度差，并发挥对全国生态经济发展的示范引领作用。

 一、筹建环首都生态经济示范区的必要性

 张家口、承德两市从西、北两面环抱京津，既是京津防风固沙、涵养水源的生态屏障，又是京津建设国际大都市不可或缺的腹地条件。干旱、高寒、多风、土地瘠薄等恶劣的自然条件，以及京津生态屏障和水源地功能，给这一地区经济发展带来双重抑制，导致大面积的环首都贫困带现象。张家口所辖13个县（市）中，有11个国家级重点扶贫开发县，一个省级重点扶贫开发县。按照国家新的扶贫标准（年人均纯收入2300元以下），张家口市贫困人口达190.4万人，占全市农村人口的56%，其中扶贫对象147.9万人，占全市农村人口的43.5%。目前，环首都地区生态恶化与经济贫困相交织的状况并未从根本上逆转，问题突出表现在如下三个方面：

 一是扶贫开发和生态建设相互割裂脱节的管理体制。目前，扶贫开发由各级扶贫办负责，生态环境建设由各级政府所属项目办或农业、林业、水利、环保等部门负责，各自为政，缺乏统筹协作。一些扶贫措施客观上造成了对生态环境的负面影响，如前些年坝上地区大上蔬菜产业，将“万眼井”工程作为扶贫工程来抓，导致地下水位急剧下降，教训是沉痛的。而一些生态建设工程又抑制了经济发展，如京津风沙源治理工程要求大范围的封山育林，造成畜牧业生产成本提高，在畜牧品种、圈舍、防疫资金等问题未妥善解决的情况下，工程区农民原来赖以增收的畜牧业严重滑坡。今后，随着造林绿化的深入开展，森林资源管护任务加重，而日益突出的林粮、林畜矛盾，以及建设用地、采矿用地对林地的侵蚀，威胁着生态建设成果的巩固。亟需国家加大对这一地区的生态建设支持力度，并允许其探索适应市场经济要求的生态建设长效激励机制。

 二是京津冀行政分割阻碍着生态经济的一体化发展。据测算，京津冀三省市的生态足迹均已超出其生态承载力，北京是世界上受大气褐云影响最严重的13个城市之一，且面临“垃圾围城”、水资源短缺等问题的困扰。而这些问题的症结，在于环首都地区生产生活方式落后，生态产品供给难以满足首都经济圈的需求。京津的强磁力效应把支撑周边地区发展的优质生产要素，如人才、资本等强力吸走，而京津产业项目、清洁技术、节水技术向周边地区的转移和推广远远不够。为保证北京市的水源供给，张家口、承德关停了污染型企业数百个，拒绝了大量经济效益可观的产业项目，这些发展权损失从未得到补偿。北京在全国率先建立了山区生态林补偿机制，而环首都地区由于财政资金不足，难以进行补偿。北京延庆重点林区以户为单位进行管护，仅护林员工资（年户均1.5万元）一项就比河北赤城县一户农民的全年收入还高。

 三是区域协调发展优惠政策的“盲区”。张家口、承德作为保卫首都的“北大门”，直到1995年才获准部分对外开放，错过了加快发展的有利时机。作为老工业城市的张家口，近年来经济发展迟缓，各项经济指标低于西部地区的内蒙古、新疆、成都、重庆等省份，是河北省和北京周边贫困人口最为集中的地区。2011年张家口人均生产总值25793元，比全国平均水平低9290元，比内蒙古低31722元，比新疆低4275元，仅相当于内蒙古的44.6%，相当于北京市的31.9%和天津市的29.7%。2011年张家口城镇居民可支配收入16401元，比全国平均水平低5409元，相当于北京市的49.8%、天津市的60.9%；农民人均纯收入4854元，比全国水平低2123元，甚至低于西藏。然而，在本世纪以来国家相继实施的几大区域发展战略中，环京津贫困带未能进入到任何一个“政策优惠圈”之中。以修建高速公路为例，承德位于深山区，地形复杂，建设高速公路平均每公里造价5000万元左右，超过平原地区造价1.5倍。但国家按中东部标准每公里仅补助250万元。与承德相邻的内蒙古古赤峰、辽宁凌源、朝阳分别享受西部开发、东北振兴政策，国家给予的补助超过给承德的补助一倍以上。

针对环首都贫困带·生态脆弱区的耦合，各界提出了多种解决思路，包括跨区域生态补偿、异地开发、生态移民等，这些单项措施确有其必要，但尚需一种综合性、整体性的解决措施，即建立生态经济示范区。我国在区域层面已有可持续发展实验区、循环经济示范区、生态省（市）、低碳城市试点等各种载体，它们在本质上都是以生产、生活、生态“三生共赢”为指导思想的前瞻性、试验性、示范性区域。目前上升为国家战略的生态经济示范区，如甘肃循环经济试点省、鄱阳湖生态经济区，均位于中西部地区，像环首都这类“东部区位、西部发展水平”的生态功能区，尚未被纳入国家生态建设的优先序列。《2011－2020年中国农村扶贫开发纲要》指出，对贫困面大、贫困程度深、致贫原因复杂的连片特困地区，采取特殊政策、特殊手段予以扶持，探索综合治理途径。因此，环首都生态经济示范区建设具有充分的政策依据。随着生态文明新时代的到来，以世界城市—区域为目标的首都经济圈，有必要也有条件将其生态屏障区划为生态经济特殊示范区，由中央支持、京津冀共建。

总之，建设生态经济示范区，赋予相关市县更大的改革权、试点权和发展权，是破解环首都贫困带难题的惟一选择，是发挥环首都地区生态经济协调发展的窗口示范效应、提升国家形象的客观需要，是推进京津冀区域经济和生态一体化、促进区域协调发展的加速器。如果说珠三角、长三角地区分别崛起于工业化、信息化浪潮之中，那么首都经济圈的崛起必将以生态化为引擎，走出一条经济建设和生态文明建设融合发展的新道路。

 二、环首都生态经济示范区的目标定位

 环首都生态经济示范区的建设目标，就是在环首都区域实行特殊扶持政策，开展以生态与经济融合发展为主题的先行先试，以培育生态产业体系、壮大生态经济实力为核心，在首都周边打造一个洁净的自然环境，文明、富裕的人文环境和创新、进步的产业体系，为首都经济圈生态安全和经济崛起提供更加有力的腹地支撑。

为实现上述目标，环首都生态经济示范区应完成四方面的重点任务：一是加强生态建设和环境保护，大幅度提高首都经济圈生态产品与生态服务的供给能力，更好地履行首都圈生态屏障职能；二是加快发展环境友好型产业，努力探索绿色发展、循环发展、低碳发展的新路，变环首都贫困带为发展带；三是通过资源环境领域的先行先试与制度创新，激发发展活力，为全国生态经济发展提供样板；四是加强以生态经济为纽带的区域合作，凝聚建设合力。

在地理范围上，河北省先前提出的“环首都绿色经济圈”由14县4区6基地组成，圈内西北部和东南部两大区域异质性较强，不宜制定实施统一的区域政策。鉴此，我们认为，可将张家口、承德两市纳入环首都生态经济示范区的范围，并将其作为首都经济圈的特区来打造。这一区域承担着首都经济圈的生态屏障功能，且自然地理条件相似，经济发展持平，便于制定实施统一的生态扶贫政策。

 三、建设环首都生态经济示范区的政策构想  

 环首都生态经济示范区是一个战略概念而不是单项工作，是诸多发展战略在环首都层面的最佳结合点和实施载体，需要通过有力的组织领导、大胆的政策突破和制度创新作为支撑。

（一）建立适应生态经济系统特点的综合决策机制和综合管理办法

实践证明，在限制开发区实行生态优先、生态与经济综合决策，才能彻底消除生态环境恶化的社会经济动因。例如，北京延庆与河北怀来地理毗邻，经济发展水平相似，但两者的生态环保指标差距甚大，重要原因在于延庆以“生态涵养发展区”作为发展规划的基础，而怀来迫于发展压力，偏向于工业经济指标。因此，对环首都生态经济示范区，应弱化对经济总量和增长速度的要求，研究制定以人口、资源、环境与经济协调发展为核心的评估机制。通过立法，把资源价值评估、生态功能价值评估纳入区域经济发展指标体系，率先将绿色GDP作为考评各级政府工作业绩的新坐标。

除了制定专门的环境保护规划、能源规划、林业规划之外，应在国民经济的各项规划中引入“绿色”的经济元素和成分，推动整个地区的绿色发展。为扭转扶贫工作中偏重“短平快”的倾向，在评价扶贫效果时应综合经济指标和生态指标，优先选择那些功在当代、利在千秋的生态扶贫项目。对有关部门分管的水土保持、天然林保护、防护林建设、退耕还林还草等生态建设项目，应加强协调管理，避免重复建设、“只建不管”问题。

 （二）建立生态建设长效补偿机制

 一是将环首都生态经济示范区纳入国家重点生态功能区转移支付范围，加大对林业大县、草业大县的县级转移支付。

 二是率先进行水权交易试点。首先责成海河水利委员会本着可持续发展的原则明确各行政区的初始水权，建立水务市场，然后组织专家测算京冀交界断面的水量、水质和水价标准。以水量、水质和生态服务为依据，探索建立生态受益区向生态服务区合理付费的生态补偿机制。

 三是推动林业碳汇体系建设。大力开展林业碳汇科普宣传，使造林增汇的理念如同节能减排一样普及。率先建成林业碳汇计量监测体系，同时推动北京、天津环境交易所适时引入碳汇交易项目，催熟碳交易市场。

 四是建立城市生态屏障建设和维护基金。由受益城市财政收入中提取一定比例（如0.5%），补助在城市上游建设风沙源防护区、水资源保护区等生态屏障建设和维护工作经费支出。

 五是继续执行水库移民扶助政策。为北京供水的官厅水库有河北省移民7.93万人，为天津和河北省供水的潘家口、大黑汀水库，有移民6.91万人，这些移民由于生活困难，经常上访。为妥善解决移民生产生活问题，建议中央继续执行从水库供水水费和水电站上网电费中提取15%用于扶植移民的政策。同时，京津冀和各市劳动部门应加强协商，制定大城市优先培训和接纳环首都山区劳动力进城务工的政策，使之成为生态移民的配套政策。 

六是通过国家征收、加大生态补偿力度等方式，逐步解决非国有公益林发展动力问题。

 （三）出台有力的投资诱导和技术扶贫政策，打造绿色经济的投资洼地

 像当年支持西部大开发一样，在环首都生态经济示范区优先安排重大基础设施项目，建设饮水解困工程，发展沼气、小水电，以电（沼气）代柴，出台风电、小型光伏发电、沼气等新能源电力上网的相关规定，解决新能源电力上网难问题。优先申报生态文明示范工程、生态旅游示范点、国家低碳产业园、低碳社区等方面的示范试点。设立专项资金，对重点企业清洁生产改造、生态工业园区、合同能源管理、环境科技重点示范项目等进行择优扶持。为打造绿色农产品供应基地，应尽快推广蔬菜膜下滴灌等先进适用技术，对有机农业、循环农业项目给予财政补贴，并推广小额贷款进村进户的“孟加拉模式”。

比照现行的强农惠农政策，减免林业税费，研究制定林业补贴政策，大力吸引外来资本在示范区建立生态产业基地，逐步形成生态产业集群。本着因地制宜的原则，赋予当地林业部门更多执行政策的弹性。例如，允许各地探索退耕还林还草间作模式；本着“管住公益林、放活商品林”的原则，加快林木采伐管理制度改革，使商品林经营者能够根据市场的供需变化及时调整林木采伐量。

 （四）突破行政边界，实行区域公共管理模式

 本着规划先行的原则，应将环首都生态经济示范区建设列入首都经济圈发展规划，同时尽快制定实施京津冀自然资源一体化利用规划和区域生态环境建设规划，在防沙治沙、水源涵养、森林资源保护等方面做出统一安排，共同投资建立区域公共环境信息交流平台，并与全国环保系统的信息化建设同步实施，实现区域大气、水环境质量联防联控，环保成果资源共享。

 出台激励政策，促进北京的大企业、资金、科教与人才等优势资源支持环首都地区。例如，2001年开始，由中信集团、宣化县政府、北京绿化基金会三方合作进行黄羊滩治沙，企业投资、政府实施、基金会负责工程监理服务，历经十年持续治理，完成9万多亩，使张家口最大的沙滩基本实现林草全覆盖。黄羊滩治沙联合体模式具有极大的推广价值。目前，北京市域及郊县可造林面积已很小，而一大批企业有意愿通过绿化工程来承担社会责任，提高社会形象。因此，环首都生态经济示范区应鼓励设立合作园区，开展股份合作、“飞地经济”等合作共建试点，积极引导中央企业和省属国企投资优先落户示范区，试行有利于承接产业转移的环保政策、土地政策。